Die Flüchtlingspolitik der Europäischen Union (EU) ist von einem Asylparadox geprägt: Flüchtenden stehen Schutzrechte zu, jedoch können sie diese in der Regel nur in Anspruch nehmen, wenn sie sich im Hoheitsgebiet — einschließlich an der Grenze, in den Hoheitsgewässern oder in den Transitzonen — eines Mitgliedstaates aufhalten. Damit kann Asyl nicht in diplomatischen Vertretungen der Mitgliedstaaten beantragt werden.i Wer also Schutzrechte in Anspruch nehmen will, muss sich auf die Reise zu einem EU-Mitgliedsstaat machen. Aufgrund weitreichender Grenzkontrollen und mangels legaler Einreisemöglichkeiten sind Flüchtende in den meisten Fällen gezwungen, illegal Grenzen zu überqueren. Damit müssen sie Recht brechen, um zu ihrem Recht zu gelangen.ii Da nur Schutz erhält, wer die lebensgefährliche Reise überlebt, herrscht eine Art „Asyldarwinismus“. Die besonders Schutzbedürftigen bleiben vielfach in den Herkunftsregionen zurück.iii

Angesichts des Asylparadoxons liegt der Gedanke nahe, legale Fluchtwege zu eröffnen und damit zwei Fliegen mit einer Klappe zu schlagen: Zum einen sollen die Gefahren der illegalen Fluchtwege vermieden werden, zum anderen soll die Zahl der Flüchtenden verringert werden, die auf illegalem Wege europäischen Boden betritt und dann einen Asylantrag stellt. Damit würde ein Beitrag zur Bekämpfung der Schleuserkriminalität geleistet, die von irregulären Migranten lebt und diesen hohe Kosten auferlegt. Auch würden die Kosten der Bekämpfung der Schleuserkriminalität, der staatlichen Rettungsaktionen von in Seenot geratenen Schutzsuchenden und der Unterkunft, Versorgung und schließlich auch der Rückführung abgelehnter Asylbewerber reduziert. Legale Fluchtwege setzen keine Obergrenze für Flüchtlinge voraus, allerdings können sie aus praktischen und logistischen Gründen nur einer begrenzten Zahl an Flüchtlingen gewährt werden.

Legale Fluchtwege können mittels verschiedener Verfahren gewährt werden. Gemeinsam ist den verschiedenen Verfahren die Ausstellung einer humanitären Visums. Das humanitäre Visum wird nach einer Vorprüfung ausgestellt und ermöglicht einen zeitlich begrenzten Aufenthalt im Staat der Aufnahme. In diesem erfolgt dann das eigentliche Asylverfahren und – sofern dem Asylantrag stattgegeben wird – die Aufnahme. Die verschiedenen Verfahren sollten sich ergänzen, da sie nicht für alle Personen gleichermaßen infrage kommen.

Humanitäres Visum

Das Konzept des humanitären Visums sieht vor, dass ein Individuum eigenständig eine diplomatische Vertretung im Ausland aufsucht, um dort einen Antrag auf ein humanitäres Visum zu stellen. Dabei kann sich die diplomatische Vertretung auch im Herkunftsland des Individuums befinden. Die diplomatische Vertretung führt kein reguläres Asylverfahren durch, sondern nur ein vorläufiges Prüfverfahren. Wird dem Gesuch des Individuums stattgegeben, wird ihm ein humanitäres Visum ausgestellt. Dieses stellt einen legalen Zugangsweg zu einem regulären Asylverfahren in einem potenziellen Aufnahmestaat dar.iv

Botschaftsverfahren

Botschaften haben die Aufgabe, die Angelegenheiten eines Staates gegenüber anderen Staaten zu vertreten. Die Angelegenheiten können politischer, wirtschaftlicher oder kultureller Art sein. Die Botschaften der verschiedenen Staaten finden sich gewöhnlich am Regierungssitz des Gastgeberlandes. Zu den Aufgaben der Botschaften – ebenso wie der Generalkonsulate – gehört auch die Ausstellung von Visa.v Insofern liegt es nahe, die Botschaften damit zu betrauen, Asylanträge vorläufig zu prüfen und bei vorläufiger Anerkennung des Asylantrags dem Asylbewerber ein sogenanntes humanitäres Visum auszustellen. Mit einem solchen humanitären Visum erhält der Asylbewerber das Recht auf einen zeitlich begrenzten Aufenthalt in dem Land, das von der Botschaft vertreten wird. In diesem Land erfolgt dann das endgültige Asylverfahren.

Botschaftsverfahren unterscheiden sich von der Ausstellung humanitärer Visa darin, dass den Botschaften mehr Verantwortung hinsichtlich des Flüchtlingsschutzes auferlegt wird. Ihnen kommt nämlich bei Botschaftsverfahren nicht nur die Vorprüfung eines Asylantrags zu, sondern eine umfassende Prüfung und schließlich eine Entscheidung, ob ihm stattgegeben wird oder nicht. Aufgrund der größeren Nähe zum Herkunftsland des Schutzsuchenden kann es leichter sein, die notwendigen Informationen heranzuschaffen. Damit ist die Wahrscheinlichkeit größer, dass eine gut begründete Entscheidung getroffen wird. Allerdings werden mit dem Asylverfahren und der abschließenden Entscheidung den Mitarbeitern der Botschaften Aufgaben übertragen, die sie vorher nicht hatten. Es muss daher die Zahl der Botschaftsmitarbeiter erhöht und für eine ausreichende Qualifizierung gesorgt werden. Es wird also eine erhöhte Zahl besonders qualifizierter Botschaftsmitarbeiter verlangt, die zudem noch bereit sein muss, unter den Bedingungen des Auslands zu leben. Die Bearbeitung von Asylanträgen seitens der Botschaft kann – mehr noch als die Ausstellung von humanitären Visa – vom Empfangsstaat der Botschaft als Einmischung in die inneren Angelegenheiten empfunden werden und zu diplomatischen Spannungen führen. Solche können schlimmstenfalls mit sich bringen, dass der Botschafter und Botschaftspersonal des Landes verwiesen wird. Dann ist die Durchführung der Asylverfahren vor Ort nicht mehr möglich. Zu bedenken ist außerdem, dass die Ermöglichung von Botschaftsverfahren zu einer Erhöhung der Asylantragsteller führen kann, die die Botschaft möglicherweise überlastet. Eine solche Erhöhung war auch ein entscheidender Grund, weshalb die Schweiz im Jahr 2012 das Botschaftsverfahren abgeschafft hat. Humanitäre Visa werden jedoch weiterhin ausgestellt. Allerdings kann für Schutzsuchende auch das Erreichen einer Botschaft in ihrem Herkunftsland oder im benachbarten Ausland schwierig sein, was einer allzu starken Zunahme der Asylanträge entgegensteht.

Um eine Überforderung einzelner Botschaften zu vermeiden und die Lasten zu verteilen, ist sowohl bei der Ausstellung von humanitären Visa als auch bei Botschaftsverfahren die Kooperation mehrerer Staaten anzustreben. Diese setzt aber voraus, dass der Antragsteller keine Präferenz bezüglich des aufnehmenden Staats hat oder auf die Präferenz keine Rücksicht genommen wird. Aber beide Verfahren können nur einzelne Bausteine eines gesamten migrationspolitischen Konzeptes sein. Und stets muss die Möglichkeit bedacht und auch eingeräumt werden, dass Schutzsuchende auf illegalen Wegen in einen EU-Mitgliedsstaat kommen.

Zu bedenken ist, dass die Botschaft für die Zeit der Vorprüfung bzw. Bearbeitung des Asylantrags nicht verpflichtet ist, für die Unterkunft, Verpflegung und Sicherheit des Antragstellers zu sorgen. Der Antragsteller muss sich also selbst darum kümmern und bleibt für die Zeit der Vorprüfung bzw. des Asylverfahrens möglicherweise ohne besonderen Schutz. Die Einführung einer solchen Verpflichtung dürfte die räumlichen und organisatorischen Möglichkeiten der Botschaften übersteigen und auch mit Blick auf das Verhältnis zum Gastgeberland problematisch sein.vi

Resettlement

Wenn Menschen flüchten, dann suchen sie zumeist so nah wie möglich an ihrer Heimat Zuflucht. Menschen, die innerhalb ihres Herkunftslandes Zuflucht suchen, werden als „Binnenflüchtlinge“ bezeichnet. Es ist aber nicht allen Flüchtlingen möglich, im eigenen Land Zuflucht zu finden. Da Flüchtlinge nach Möglichkeit in der Nähe ihrer Familie, weiteren Verwandten und Freunde und sonstigen Bekannten bleiben wollen und auf baldige Rückkehr hoffen, flüchten sie zumeist in ein Nachbarland, das vorübergehende Aufnahme gewährt.

Im Erstaufnahmeland leben die Flüchtlinge aber oftmals in Zeltlagern oder anderen Notunterkünften. Sie werden dort nicht willkommen geheißen, sondern nur geduldet und leben unter prekären Bedingungen. Flüchtlinge, denen die Rückkehr in ihr Herkunftsland verwehrt bleibt und die auch nicht im Erstaufnahmeland integriert werden können, haben keine Perspektive. Es bedarf also eines Weges, mittels dessen sie eine Perspektive bekommen.

Beim Resettlement schlägt der Hohe Flüchtlingskommissar der Vereinten Nationen (UNHCR) Personen zur Aufnahme vor. Diese Personen weisen nicht nur die Flüchtlingseigenschaft nach der Genfer Flüchtlingskonvention auf, sondern sind darüber hinaus besonders schutzbedürftig. Die Schutzbedürftigkeit wird anhand bestimmter Kriterien festgestellt. Vorrangig werden Personen mit besonderem medizinischen Behandlungsbedarf, Opfer von Gewalt und Folter, Frauen und Mädchen mit besonderer Risikoexposition und Flüchtlingskinder und heranwachsende Jugendliche ausgesucht. Staaten, die zur Aufnahme dieser besonders vulnerablen Flüchtlinge bereit sind, können zusätzliche nationale Aufnahmekriterien und Sicherheitsaspekte nennen. In Deutschland legt das Bundesinnenministerium diese Kriterien zusammen mit den Bundesländern im Rahmen einer Aufnahmeanordnung fest. Zu diesen Kriterien gehören Grad der Schul- und Berufsausbildung, Berufserfahrung, Sprachkenntnisse, geringes Alter und familiäre Bindungen nach Deutschland. Jeder Aufnahmestaat sucht dann nach seinen Kriterien im Erstaufnahmeland unter den vom UNHCR vorgeschlagenen Personen diejenigen aus, zu deren Aufnahme er bereit ist. Der Auswahl dienen auch Gespräche, die das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (BAMF) mit den vorgeschlagenen Personen durchführt.

Da der UNHCR bereits die Flüchtlingseigenschaft der ausgewählten Personen festgestellt hat, ist im Aufnahmestaat kein reguläres Asylverfahren vorgesehen. Das Resettlement-Verfahren ersetzt reguläre Asylverfahren nicht, sondern es ergänzt sie. Es soll das Erstaufnahmeland entlasten und den besonders schutzbedürftigen Flüchtlinge den nötigen Schutz und außerdem eine Perspektive bieten.

Im Rahmen der GEAS-Reform hat man sich zwar auf einen gemeinsamen Rahmen bezüglich Resettlement geeinigt, verbindlich ist die Beteiligung daran aber für die EU-Mitgliedstaaten nicht.

Weltweit werden über eine Million Resettlement-Plätze benötigt, jedoch steht nur ein Bruchteil der benötigten Plätze zur Verfügung. Die Bundesrepublik Deutschland führt seit 2012 ein Resettlement-Programm durch, wobei die Zahl der zur Verfügung gestellten Resettlement-Plätze seitdem von etwa 300 auf einige Tausend gestiegen ist.vii

Private Sponsorship – Programme

Bei der Aufnahme von Flüchtlingen fallen hohe Kosten an. Auch ist die Integration der Flüchtlinge in die Gesellschaft des Aufnahmestaates eine Herausforderung. Gewöhnlich schultert der Staat und damit die Gemeinschaft der Steuerzahler die Kosten. Das ist auch beim Resettlement der Fall. Es gibt aber auch Programme, bei denen sogenannte Mentoring-Gruppen die Kosten übernehmen und in besonderem Maße die Integration der Flüchtlinge übernehmen. Solche Programme werden als „Private Sponsorship-Programme“ bezeichnet.

In Deutschland ist ein solches Private Sponsorship – Programm „NesT – Neustart im Team“. Dabei handelt es sich um ein Pilotprojekt, das das Bundesinnenministerium seit Anfang 2019 durchführt. Im Prinzip handelt es sich um ein privat finanziertes zusätzliches Resettlement-Kontingent. Im Jahr 2023 umfasste dieses zusätzliche Kontingent 200 Personen, also im Verhältnis zu der gesamten Zahl in Deutschland aufgenommener Flüchtlinge eine verschwindend geringe Zahl. Bei der Mentoring-Gruppe kann es sich sowohl um juristische Personen (z.B. eingetragene Vereine) als auch um natürliche Personen (jeder Mensch, mindestens jedoch vier Menschen) handeln. Das BAMF nimmt die Zusammenführung von Mentoring-Gruppe und passenden Resettlement-Flüchtlingen vor, d. h. die Mentoring-Gruppe hat kein Auswahlrecht.

Flüchtlinge, welche im Rahmen des NesT Programms in Deutschland aufgenommen werden, haben dieselbe Rechtsstellung wie andere Flüchtlinge, welche im Rahmen von Resettlement-Aufnahmen nach Deutschland einreisen. Der Unterschied besteht darin, dass die Flüchtlinge eine Mentoring-Gruppe zur Seite haben, die im Alltag unterstützt. Vergleichbare Hilfen gibt es bereits, jedoch sind sie bei NesT verbindlich festgeschrieben und sollen eine schnellere Integration der Flüchtlinge ermöglichen.viii

Temporäre humanitäre Aufnahmeprogramme

Ebenso wie beim Resettlement wird bei den temporären humanitären Aufnahmeprogramme anhand von festgelegten Kriterien einer vorab definierten Gruppe von Schutzbedürftigen die Einreise in einen Schutzstaat (mittels Visa) erlaubt. Im Gegensatz zum Resettlement soll den Schutzbedürftigen jedoch keine dauerhafte Bleibeperspektive eröffnet werden. Vielmehr geht es darum, Schutzbedürftigen für die Dauer einer konkreten Krisensituation vorübergehend Schutz zu gewähren. Die Aufnahme erfolgt aus einer konkreten Krisensituation heraus und setzt keine erfolgte Flucht in einen Erstaufnahmestaat voraus. Wie beim Resettlement können die Aufnahmestaaten flexibel eigene Kriterien festlegen. So forderte die Bundesrepublik Deutschland im Rahmen der Bundesaufnahmeprogramme für syrische Staatsangehörige neben dem Vorliegen humanitärer Kriterien auch bestehende Bezüge zu Deutschland sowie die Fähigkeit, nach Konfliktende einen besonderen Beitrag zum Wiederaufbau des Landes zu leisten. Daneben war teilweise die Abgabe einer Verpflichtungserklärung von bereits in Deutschland lebenden Verwandten notwendig, in denen diese zusicherten, für sämtliche Kosten des Aufenthalts des Aufzunehmenden aufzukommen.

Die temporären humanitären Aufnahmeprogramme greifen bei einer konkreten Krisensituation, in der die Ausstellung humanitärer Visa zu langwierig wäre. Sie gehen von der Schutzbedürftigkeit der aufzunehmenden Personen aus, weshalb im Aufnahmestaat kein reguläres Asylverfahren folgt. Das ermöglicht dem Aufnahmestaat eine gewisse Flexibilität bei der Festlegung der Aufnahmekriterien.

Humanitäre Aufnahmeprogramme müssen oft aus dem Stand heraus innerhalb kürzester Zeit organisiert werden, was Schwierigkeiten bei der Durchführung mit sich bringt. Es werden zwar Aufnahmekriterien festgelegt, jedoch werden die Kriterien nicht unbedingt eingehalten und können unter Zeitdruck auch nicht unbedingt eingehalten werden. So zeigt die Evakuierung 2021in Afghanistan, dass auch Personen berücksichtigt wurden, die die Kriterien nicht erfüllten, und Personen, die eigentlich hätten berücksichtigt werden müssen, blieben zurück. Humanitäre Aufnahmeprogramme setzen auch internationale Zusammenarbeit voraus, sei es bei der Evakuierung selbst, beim vorübergehenden Aufenthalt der Evakuierten in Transitstaaten oder bei der Aufnahme der Evakuierten. Das gilt umso mehr, als in dem Krisenstaat erhebliche Sicherheitsrisiken existieren und die Länder, die ein temporäres humanitäres Aufnahmeprogramm durchführen, im Krisenstaat möglicherweise nur in geringem Maße präsent sind. In welchem Land letztendlich Aufnahme erfolgt, richtet sich oftmals nach bereits bestehenden beruflichen oder privaten Beziehungen.ix

Familiennachzug von Schutzberechtigten

Oftmals ersuchen nicht ganze Familien Schutz, sondern nur ein Familienmitglied oder ein Teil der Familie. Wenn die schutzsuchende Person oder der Teil der Familie als Schutzsuchend anerkannt wird, ist die Familie zerrissen. Besuche sind nur sehr eingeschränkt möglich. Eine zerrissene Familie sollte jedoch kein länger währender Zustand sein, weshalb Familienzusammenführung anzustreben ist. Diese erfolgt im Aufnahmestaat.

Dass Familiennachzug zu gewähren ist, liegt in erster Linie im Schutzstatus der als schutzbedürftig anerkannten Person begründet. Darüber hinaus sind aber oftmals auch die Familienangehörigen bedroht, womit auch sie Schutzbedürftige sind. Dann erfahren sie mittels des Familiennachzugs Schutz. Diese doppelte Schutzwirkung macht den Familiennachzug für Schutzsuchende zu einer der wichtigsten und zahlenmäßig relevanten Möglichkeiten legaler Einreise.x Dabei stellt sich aber die Frage, in welchem Umfang der Nachzug von Familienangehörigen gestattet werden soll. Je größer der Umfang, desto geringer die Wahrscheinlichkeit, dass die Bevölkerung des Aufnahmestaates den Nachzug akzeptiert und sich nicht über „Überfremdung“ beklagt.

i Vgl. Richtlinie 2013/32/EU (Asylverfahrensrichtlinie) Art. 3 Abs. 1 und 2.

ii Vgl. https://www.bpb.de/themen/migration-integration/kurzdossiers/295985/zivilgesellschaftliche-initiativen-fuer-sichere-fluchtwege-ein-ueberblick/ (aufgerufen am 07.11.2023).

iii Vgl. https://fluchtforschung.net/humanitare-visa-fur-fluchtlinge/

iv Ausführlich zu humanitären Visa und legalen Fluchtwegen siehe Marie Holst, Visa für Schutzsuchende: Extraterritoriale Migrationssteuerung im Lichte der Menschenrechte (Schriften zum Migrationsrecht 42), Baden-Baden 2022.

v Vgl. https://www.auswaertiges-amt.de/de/aamt/auslandsvertretungen-node/botschaften/217690 ; https://kanzlei-herfurtner.de/botschaft/ ; https://www.bmeia.gv.at/oeb-riyadh/ueber-uns/aufgaben-der-botschaft (jeweils aufgerufen am 06.12.2023).

vi Vgl. Marie Holst, Visa für Schutzsuchende: Extraterritoriale Migrationssteuerung im Lichte der Menschenrechte (Schriften zum Migrationsrecht 42), Baden-Baden 2022. 162.173-185, Pauline Endres de Oliveira, Nikolas Feith Tan, External Processing. A Tool to Expand Protection or Further Restrict Territorial Asylum?, Februar 2023, 12-16, https://www.migrationpolicy.org/research/external-processing-asylum (aufgerufen am 14.12.2023). Zur Abschaffung des Botschaftsverfahrens seitens der Schweiz siehe die Botschaft zur Änderung des Asylgesetzes vom 26.05.2010, Bbl. 2010, 4455 (4468).

vii Vgl. https://resettlement.de/ (aufgerufen am 06.12.2023); Marie Holst, Visa für Schutzsuchende: Extraterritoriale Migrationssteuerung im Lichte der Menschenrechte (Schriften zum Migrationsrecht 42), Baden-Baden 2022, 163-165. Zum Wiederansiedlungsrahmen der EU siehe medico international e. V., kritnet – Netzwerk für kritische Migrations- und Grenzregimeforschung, Faktencheck zur Reform des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems (GEAS), Frankfurt a. M., Oktober 2024; https://www.consilium.europa.eu/en/policies/eu-migration-policy/eu-migration-asylum-reform-pact/resettlement-framework/ (aufgerufen am 06.01.2025).

viii Vgl. https://www.caritas.de/glossare/private-sponsorship-programme ; https://www.neustartimteam.de/ (jeweils aufgerufen am 06.12.2023).

ix Vgl. https://resettlement.de/ (aufgerufen am 06.12.2023); Marie Holst, Visa für Schutzsuchende: Extraterritoriale Migrationssteuerung im Lichte der Menschenrechte (Schriften zum Migrationsrecht 42), Baden-Baden 2022, 165-168; Pauline Endres de Oliveira, Nikolas Feith Tan, External Processing. A Tool to Expand Protection or Further Restrict Territorial Asylum?, Februar 2023, 17-21, https://www.migrationpolicy.org/research/external-processing-asylum (aufgerufen am 14.12.2023).

x Vgl. Marie Holst, Visa für Schutzsuchende: Extraterritoriale Migrationssteuerung im Lichte der Menschenrechte (Schriften zum Migrationsrecht 42), Baden-Baden 2022, 168-189.