Es besteht eine Pflicht zur Seenotrettung gegenüber allen Menschen, und zwar unabhängig davon, ob die Gefahrensituation ohne eigenes Verschulden oder fahrlässig herbeigeführt worden ist. Die Verweigerung von Seenotrettung verstößt gegen das Seerecht und ist unmenschlich.

Dennoch ist die Seenotrettung nicht unumstritten. Weil Migranten auf hoher See aufgegriffen und in einem Hafen der Europäischen Union (EU) an Land gebracht werden, wird die Seenotrettung als Beihilfe zur illegalen Einwanderung in die EU gegeißelt. Dieser Vorwurf ist insofern nicht von der Hand zu weisen, dass alle an Land gebrachten Personen aufgrund des Fehlens der erforderlichen Reisedokumente und/oder einer Einreiseerlaubnis zunächst als irreguläre Migranten gelten. Wer von ihnen tatsächlich verfolgt wird oder im Heimatland aus einem anderen Grund an Leib und Leben bedroht ist, ist ja erst noch mittels eines Asylverfahrens festzustellen. Auch kann gegen die Rettung von Migranten auf hoher See vorgebracht werden, dass sie die Gewinne der Schleuser erhöhe. In Erwartung der Seenotrettung der eigenen Kundschaft setzen die Schleuser schlechtere und damit billigere Boote und Schiffe ein, was ihre Kosten senkt. Außerdem steigert die zu erwartende Seenotrettung die Wahrscheinlichkeit, dass die Migranten ihr Ziel erreichen und die Dienstleistung damit ein erfolgreiches Ende nimmt. Mit solchen Erfolgen können neue Migranten angeworben werden.

Die Definition von Seenot

Wenn wir von „Seenotrettung“ sprechen, stellt sich zunächst einmal die Frage, was überhaupt „Seenot“ ist. Der Begriff wird zwar oft verwendet, beispielsweise im Seerechtsübereinkommen der Vereinten Nationen (SRÜ), aber nicht verbindlich definiert. Der Begriff ist also der Auslegung unterworfen, wobei sich aus Gerichtsurteilen folgende Deutung erschließen lässt: Seenot setzt ein schwerwiegendes Ereignis voraus. Das bedeutet nicht, dass sich ein Boot oder Schiff bereits im Prozess des Sinkens befinden muss. Das bedeutet aber, dass Gefahr für die Ladung und/oder für Sicherheit oder Leben der Besatzung und/oder Passagiere besteht. Zur Seenot gehört auch, wenn das Boot oder Schiff bei einem Zusammenstoß mit einem anderen Boot oder Schiff ernsthaft Schaden genommen hat.i

Die EU-Seeaußengrenzen-Verordnung legt die Vorschriften für die Überwachung der Seegrenzen der Europäischen Union (EU), das Abfangen von Schiffen, die mutmaßlich irreguläre Einwanderer befördern, und die Rettung von Personen in Seenot im Rahmen der von Frontex koordinierten Grenzüberwachungseinsätze fest. In ihr findet sich zwar keine Definition von Seenot, aber eine Definition der Seenotphase. Dabei wird in Art. 9 Abs. 2, der von Such- und Rettungssituationen handelt, zwischen Ungewissheitssituation, Bereitschaftssituation und Notsituation unterschieden. Eine Notsituation liegt demnach vor

– wenn gesicherte Informationen eingehen, dass sich eine Person oder ein Schiff in Gefahr befindet und sofortiger Hilfe bedarf, oder

wenn im Anschluss an eine Bereitschaftssituation weitere erfolglose Versuche zur Verbindungsaufnahme mit einer Person oder einem Schiff und umfangreichere erfolglose Nachforschungen auf die Wahrscheinlichkeit hindeuten, dass eine Notsituation vorliegt, oder

– wenn Informationen eingehen, die darauf hinweisen, dass die Betriebstüchtigkeit eines Schiffs in einem Ausmaß beeinträchtigt ist, dass eine Notlage wahrscheinlich ist.

Die Pflicht zur Seenotrettung

Die Pflicht zur Seenotrettung ist insbesondere in Art. 98 Abs. 1 SRÜ festgeschrieben. Demnach verpflichtet jeder Staat, der das Übereinkommen ratifiziert hat, den Kapitän eines unter seiner Flagge fahrenden Schiffes, einem Schiff in Seenot zu Hilfe zu kommen. Voraussetzung ist, dass der Kapitän dazu ohne ernste Gefährdung des Schiffes, der Besatzung oder der Passagiere imstande ist. Laut Abs. 2 sind die Küstenstaaten dazu verpflichtet, die Errichtung, den Einsatz und die Unterhaltung eines angemessenen und wirksamen Such- und Rettungsdienstes zu fördern, um die Sicherheit auf und über der See zu gewährleisten. Soweit erforderlich sollen sie zu diesem Zweck mit den Nachbarstaaten mittels regionaler Übereinkünfte zusammenarbeiten. Das SRÜ genießt allgemeine Anerkennung, da es überwiegend anerkanntes Völkergewohnheitsrecht kodifiziert und von der großen Mehrheit der Staatengemeinschaft ratifiziert wurde. Die EU-Seeaußengrenzen-Verordnung zählt in Art. 8 und 9 die SRÜ zu den Abkommen, die bei Grenzüberwachungseinsätzen zu beachten sind. Das Internationale Übereinkommen von 1979 über den Such- und Rettungsdienst auf See (SAR-Übereinkommen) konkretisiert die Rechtspflichten der Küstenstaaten.ii

Dem entspricht Art. 9 Abs. 1 der EU-Seeaußengrenzen-Verordnung, wo es heißt: „Die Mitgliedstaaten kommen ihrer Pflicht nach, jedem Schiff und jeder Person in Seenot Hilfe zu leisten, und stellen während eines Seeeinsatzes sicher, dass ihre beteiligten Einsatzkräfte dieser Pflicht im Einklang mit dem Völkerrecht und unter Achtung der Grundrechte nachkommen. Dies gilt ohne Rücksicht auf die Staatsangehörigkeit oder den Status einer solchen Person oder die Umstände, unter denen die Person aufgefunden wird.“

Seenotrettung auch bei fahrlässigem Verhalten verpflichtend

Die Verpflichtung zur Seenotrettung wirft die Frage auf, ob die Verpflichtung auch gegenüber Migranten gilt, die sich mit Hilfe von Schleusern auf Schlauchbooten, einfachen Holzbooten oder Glasfaserbooten ohne ausreichend Proviant in Form von Trinkwasser oder Lebensmitteln und ohne die nötige Sicherheitsausrüstung (Rettungswesten, Seenotsignalmittel usw.) auf hohe See Richtung Europa begeben. Von der libyschen Küste nach Malta sind es immerhin 400 Kilometer, fast so weit auch von der tunesischen Küste nach Lampedusa. Ein solches Verhalten kann man als fahrlässig bezeichnen und zu dem Schluss kommen, dass Seenot geradezu herausgefordert und zum Zwecke illegaler Migration missbraucht wird.

Wie gefährlich die Überfahrt von Nordafrika über das Mittelmeer nach Europa ist, zeigen die Vermissten- und Todeszahlen. Im Schnitt liegen diese pro Jahr bei 2000 bis 3000, wobei das Jahr 2016 mit 5136 Vermissten und Toten einen traurigen Rekord aufstellte. Dabei sind die meisten Vermissten und Toten auf der zentralen Mittelmeerroute (von Libyen und Tunesien Richtung Malta und Italien) zu vermelden. Gemessen an den Gesamtabfahrtzahlen in Nordafrika lag die Todesrate bei etwa 2 %, wobei das Jahr 2019 mit 7 % einen deutlichen Ausreißer nach oben darstellte.

Das SRÜ und die EU-Außengrenzen-Verordnung wie auch die anderen relevanten internationalen Abkommen sehen bei selbstverschuldeter Seenot keine Ausnahme von der Pflicht zur Rettung vor. Seenotrettung ist unabhängig davon zu leisten, wer die zu rettenden Menschen sind und warum sie in Seenot geraten sind. Überhaupt lässt sich nur schwer ausmachen, ob jemand selbstverschuldet in Seenot geraten ist. Auch die Touristin, die auf der Luftmatratze eingeschlafen ist und von der Strömung vom Strand weggezogen wird und den Fischer, der trotz Unwetterwarnung zum Fischen ausgefahren ist, könnte man bezichtigen, die Seenot selbst verschuldet zu haben, und die Hilfe verweigern. Und die Kinder und Säuglinge, die sich auf den hochseeuntauglichen Booten und Schiffen befinden, konnten nicht frei entscheiden, ob sie mitfahren oder nicht.iii

Richtige Bezeichnungen verwenden

Die Fluchtursachen sind vielfältig und miteinander verwoben. Menschen, die sich über das Mittelmeer auf den Weg nach Europa machen, sind keineswegs immer Flüchtlinge. Es kann sich auch um Migranten handeln, die in erster Linie wirtschaftliche Gründe zur Migration veranlasst haben. Insofern sollte, wenn von Seenotrettung die Rede ist, auch nicht von „Flüchtlingen“, sondern von „Migranten“ gesprochen werden. Der Begriff „Migranten“ lässt offen, warum sich die Menschen per Boot oder Schiff auf den Weg nach Europa gemacht haben.

Weil sich die Migranten ohne gültige Reisedokumente und/oder Einreiseerlaubnis auf den weg gemacht haben, handelt es sich zunächst um irreguläre Migranteniv. Ob es sich bei diesen irregulären Migranten um Flüchtlinge oder um Asylbewerber handelt, wird sich bei der Ankunft in einem EU-Mitgliedsland zeigen. Weil Verfolgung und Krieg Gründe sind, die einen legalen Aufenthaltsstatus nach sich ziehen können, sollte aber nicht voreilig von „irregulären Migranten“ gesprochen werden, weil diese Bezeichnung suggeriert, dass die Migranten in einem EU-Zielland heimlich einreisen und untertauchen wollen. Tatsächlich erstrebt aber ein großer Teil der Migranten einen legalen Aufenthaltsstatus. Ob er ihnen zugestanden werden kann und soll, wird sich im Rahmen einer Prüfung in einem EU-Land oder in einem eigens dazu bestimmten Gebiet außerhalb der EU zeigen.

Ein Asylantrag wird erst nach Erreichen eines EU-Mitgliedsstaats oder in einem eigens dazu bestimmten Gebiet außerhalb der EU gestellt. Wer von den Migranten auf dem Boot oder Schiff einen solchen Antrag stellen wird, wissen wir zum Zeitpunkt einer Seenotrettung nicht. Insofern ist es auch nicht sachgemäß, bei schiffbrüchigen Migranten von „Asylsuchenden“ zu sprechen. Vielmehr handelt es sich um „Migranten“, die möglicherweise einen Asylantrag stellen werden.

Staatliche Seenotrettungsprogramme und zivile Seenotrettung

Grundsätzlich sind die Küstenstaaten in den ihnen zugewiesenen Zonen für die Seenotrettung zuständig. Die Pflicht zur Seenotrettung beinhaltet aber nicht die Pflicht zu dauerhaften Seenotrettungsprogrammen. So ist zumeist der Fokus der Küstenstaaten und auch der EU in erster Linie darauf ausgerichtet, illegale Migration zu unterbinden und Schmugglerbanden das Handwerk zu legen. 2004 startete Italien in der Straße von Sizilien die militärische Überwachungsaktion Constant Vigilance.

Am 3. Oktober 2013 kam es jedoch nahe der italienischen Insel Lampedusa zu einem schweren Unglück, bei dem ein mit über 500 Migranten vollgepferchtes Fischerschiff Feuer fing und kenterte und 368 Migranten verbrannten oder ertranken.v Dieses Schiffsunglück stellte eine Zäsur dar: Die kompromisslose Grenzsicherung geriet in die Defensive und das Schicksal der Migranten rückte in den Vordergrund. Versuche, die Schuld an den Todesfällen vermeintlich kriminellen Schleppern zuzuweisen, konnten sich damals nicht durchsetzen, vielmehr wurde — vor allem auch medial — vermehrt diskutiert, inwiefern die rigide Sicherung der EU-Außengrenzen mit einem erhöhten Risiko für die Migranten auf den Fluchtrouten und mit der hohen Zahl Todesopfer zusammenhängt. Als Reaktion auf das verheerende Schiffsunglück wurde die Operation Constant Vigilance aufgestockt und die Operation Mare Nostrum (Lateinisch für „unser Meer“ und die römische Bezeichnung für das Mittelmeer) ins Leben gerufen. Ihre Aufgabe war nun nicht mehr vorrangig die Grenzsicherung, sondern die Seenotrettung. An der Operation Mare Nostrum beteiligten sich Armee, Grenzschutz, Polizei und Rotes Kreuz, wobei das Einsatzgebiet anfangs bis kurz vor libysche Hoheitsgewässer reichte. Insgesamt wurden 150000 Menschen aus Seenot gerettet. Im November 2014 wurde sie eingestellt, weil sich Italien von den anderen EU-Mitgliedsländern im Stich gelassen fühlte, die Kosten als zu hoch empfunden wurden und man außerdem nicht der illegalen Migration Vorschub leisten wollte.

In der Tat weigerte sich die EU standhaft, die Operation finanziell zu unterstützen oder anderweitig Verantwortung zu übernehmen. Italien wurde sogar vorgeworfen, zu viele Flüchtlinge ins Land zu holen, die sich dann innerhalb der EU weiterbewegten. So wurde zwar unter Leitung der EU-Agentur Frontex eine neue Operation namens Triton ins Leben gerufen, jedoch hatte diese – auch wenn Frontex nicht müde wurde, den humanitären Charakter der Operation zu betonen – weniger die Seenotrettung als vielmehr die Grenzsicherung als Ziel. Zudem war sie mit einem deutlich geringeren Budget ausgestattet und ihr Einsatzgebiet war im Wesentlichen auf eine 30-Seemeilen-Zone rund um die süditalienische Küste beschränkt. Später wurden das Budget und das Einsatzgebiet vergrößert. Am 1, Februar 2018 wurde die Operation Triton durch die ebenfalls von der EU-Agentur Frontex durchgeführte Operation Themis mit dem Ziel des Grenzschutzes ersetzt.

Zusätzlich zu den Frontex-Operationen haben die EU-Mitgliedsstaaten von 2015 bis 2020 im Rahmen der Militäroperation EUNAVFOR MED Operation Sophia (EUNAVFOR MED steht für European Naval Force – Mediterranean; Operation Sophia wurde nach der Geburt eines Kindes namens Sophia an Bord eines der Marineschiffe hinzugefügt) das zentrale Mittelmeer überwacht. Das Mandat der Operation beinhaltete neben der Bekämpfung der Schleuserkriminalität die Ausbildung libyscher Küstenschutzkräfte.vi

Die zivilen Rettungsmissionen wurden nach der Einstellung der Operation Mare Nostrum ins Leben gerufen, weil die folgenden europäischen Grenzschutzoperationen von den in der Seenotrettung engagierten Organisationen nicht als adäquater Ersatz empfunden wurden. Die zivilen Rettungsmissionen laufen zwar in Zusammenarbeit mit den EU-Mitgliedsländern ab, bewegen sich aber stets zwischen Akzeptanz und Kriminalisierung – Kriminalisierung insofern, als ihnen vorgeworfen wird, der illegalen Migration und dem Schleuserwesen Vorschub zu leisten. Rechtliche Unsicherheiten erschweren die Arbeit. Zwar gibt es laut internationalen und speziell auch völkerrechtliche Bestimmungen die Pflicht zur Seenotrettung, jedoch gibt es seitens der einzelnen Staaten unterschiedliche Sichtweisen darüber, wann eine Seenotrettung erfolgen muss und ob diese auch Boote und Schiffe mit geschleusten Migranten umfassen muss. Auch wenn internationale Abkommen und Völkerrecht über nationalem Recht stehen, müssen die zivilen Seenotretter stets befürchten, dass ihre Hilfeleistung als Unterstützung illegaler Migration angesehen und strafrechtlich verfolgt wird.vii

Seenotrettung erhöht den Profit der Schleuser

Auch wenn unter humanitären Gesichtspunkten Seenotrettung auf jeden Fall zu befürworten ist, darf nicht die Kehrseite, die Förderung illegaler Migration und Unterstützung der Schleusenden übersehen werden. Bis 2014 war der Menschenschmuggel der Schleuser über das Mittelmeer zwar profitabel, zugleich aber auch kostspielig. Mit Beginn der Operation „Mare Nostrum“ und dem Erscheinen der Rettungsschiffe der NGOs hat sich der Profit der Schleuser erhöht. Das lässt sich wie folgt erklären: Vor dem Beginn der Operation „Mare Nostrum“ mussten die Schleuser dafür sorgen, dass die geschleusten Migranten die Küsten der EU-Staaten erreichten und die Boote bzw. Schiffe entsprechend auswählen. Geschäftstüchtig , nicht aber kriminell denkende Schleuser sind daran interessiert, dass die „Kunden“ ihr Ziel erreichen, zufrieden sind und die Schleuser weiterempfehlen. Eine Überfahrt eines halbwegs seetüchtigen Schiffes mit ausreichend Treibstoff kostete die Schleuser etwa 80000 Euro.

Mit Beginn der Operation „Mare Nostrum“ sanken die Kosten für eine Überfahrt schlagartig: Die Schleuser brauchten nur noch die internationalen Gewässer zu erreichen und konnten die geschleusten Migranten dort ihrem Schicksal überlassen, im Wissen, dass die Seenotretter aufkreuzen und die Migranten in Sicherheit bringen würden. Damit brauchten die für die Überfahrt verwendeten Boote bzw. Schiffe nicht mehr seetüchtig zu sein und auch nicht mehr mit ausreichend Treibstoff befüllt zu werden. Damit benötigten die Schleuser für die Durchführung einer Überfahrt nur noch etwa 5000 Euro. Theoretisch wäre auch möglich, dass die geschleusten Migranten weder von der EU noch von den NGOs gerettet werden. Dies wäre abschreckend, aber auch unmenschlich und würde erfordern, dass Push-Backs erlaubt und das Gebot der Nicht-Zurückweisung (Non-Refoulement) aufgehoben wird.viii

i Dazu ausführlich Nassim Madjidian, Sara Wissmann, Seenotrettung? Klare Antworten aus erster Hand, München 2023, 20-34.

ii Dazu ausführlich Nassim Madjidian, Sara Wissmann, Seenotrettung? Klare Antworten aus erster Hand, München 2023, 20-24.92-107, die auch auf weitere Übereinkommen eingehen.

iii Vgl. Nassim Madjidian, Sara Wissmann, Seenotrettung? Klare Antworten aus erster Hand, München 2023, 77.82-83.121-122.

iv Die Bezeichnung „irreguläre Migranten“ macht deutlich, dass Menschen nicht illegal sein können. Daher wird sie statt der Bezeichnung „illegale Migranten“ verwendet. „Illegal“ kann nur der Grenzübertritt oder der Aufenthalt sein.

v Ausführlich zum Schiffsunglück siehe https://www.derstandard.de/story/3000000189441/zehn-jahre-nach-katastrophe-vor-lampedusa-europas-vermeintliche-wende-bei-migration (aufgerufen am 29.02.2024).

vi Vgl. Nassim Madjidian, Sara Wissmann, Seenotrettung? Klare Antworten aus erster Hand, München 2023, 139-144; https://movements-journal.org/issues/01.grenzregime/11.kasparek–mare-nostrum-debatte.html (aufgerufen am 29.02.2024).

vii Dazu ausführlich Nassim Madjidian, Sara Wissmann, Seenotrettung? Klare Antworten aus erster Hand, München 2023, 61-69.107-120.

viii Vgl. Javier Martín, Libye: la contrebande aux origines du chaos (2 / 2), Moyen-Orient 39 (2018), 68-73.