Von vielen Menschen in Deutschland und auch anderswo in der Europäischen Union (EU) wird die Zahl der Migranten und speziell auch der Flüchtlinge als zu hoch empfunden. Weil die Flüchtlinge auf illegalem Wege in die EU kommen und sich dabei meist sogenannter Schleuser bedienen, wird die Forderung laut, „Schleusungskriminalität“ zu bekämpfen.

Schleuser können verschiedene Beweggründe für ihr Handeln haben und solidarische Fluchthelfer, Geschäftsleute oder Kriminelle sein. Beim Kampf gegen die Schleuser stehen meist aber nicht die kriminellen Schleuser im Mittelpunkt, sondern das gesamte Gewerbe der Schleuser. Und es wird auch nicht in erster Linie deswegen bekämpft, weil die Flüchtlinge Schaden erleiden, sondern weil es illegale Migration fördert. Es wird also aus Sicht des Zielstaates bzw. der EU argumentiert und von dieser Sicht her werden die gesetzlichen Bestimmungen erlassen. Dabei spielt auch eine Rolle, dass illegale Migration und organisierte Kriminalität eng zusammenhängen.

Die Kampf gegen die Schleuser wirft jedoch Fragen bezüglich der ethischen Vertretbarkeit und Erfolgswahrscheinlichkeit auf. Es ist nämlich durchaus ethisch fragwürdig, Menschen, die sich in einer Notsituation befinden, den Zugang zu einem sicheren Zufluchtsort und eine Zukunftsperspektive zu versperren. Zum anderen ist angesichts der undurchsichtigen, verzweigten, flexiblen und resistenten Schleusernetzwerke kaum anzunehmen, dass sich das Schleusergewerbe beseitigen oder zumindest nennenswert eindämmen lässt. Das bedeutet nicht, dass man den Kampf gegen Schleuser sein lassen sollte. Das bedeutet vielmehr, dass man den Kampf gegen die Schleuser an den richtigen Stellen ansetzen sollte, nämlich indem man ihnen die Erwerbsgrundlagen entzieht. Dabei ist stets die Perspektive der flüchtenden Menschen zu berücksichtigen.

Flüchtlinge haben ein Recht auf Ausreise und ein bedingtes Recht auf Einreise

In verschiedenen internationalen Abkommen ist festgelegt, dass es jedem Menschen frei steht, jedes Land einschließlich seines eigenen zu verlassen.i Gleichwohl umfasst das Menschenrecht auf Ausreise nicht zugleich auch das Recht auf Einreise. Unter welchen Umständen die Einreise erlaubt ist, regeln die einzelnen Staaten. Die Deutschland betreffenden Bestimmungen finden sich im Aufenthaltsgesetz (§§ 13 und 14). Wer in Deutschland einreisen möchte, benötigt dazu die vorgeschriebenen Ausweisdokumente, Visa oder Aufenthaltsgenehmigung, die sich nach der Nationalität richten.

Flüchtlinge sind gewöhnlich nicht im Besitz der nötigen Ausweisdokumente, Visa oder Aufenthaltsgenehmigung. Deshalb reisen sie unerlaubt ein. Dafür werden sie nicht bestraft, sofern sie sich nach ihrer Einreise umgehend bei der Bundespolizei oder Landespolizei oder einer anderen dafür zuständigen Behörde melden und Gründe darlegen, die ihre unrechtmäßige Einreise oder ihren unrechtmäßigen Aufenthalt rechtfertigen. Dies gilt unabhängig vom gewählten Verkehrsmittel.ii

Definition von Schleusertatbeständen

Migranten können oft nicht legal in ihr Zielland einreisen und sich dort über längere Zeit aufhalten. Daher ziehen sie illegale Methoden heran, zu denen die Inanspruchnahme der Dienste von Schleusern gehört. Illegal sind Einreise oder Aufenthalt in einem Land dann, wenn sie ohne gültige Ausweisdokumente, Visa oder Aufenthaltsgenehmigung oder mit gültigen, aber unrechtmäßig erlangten Dokumenten erfolgt. Die illegale Migration umfasst auch die sogenannten „Overstayer“. Dabei handelt es sich um Personen, die zwar legal in ein Land einreisen, aber nach Ablauf ihrer Aufenthaltserlaubnis nicht wieder ausreisen.iii

Die „Schlepperei (oder: Schleusung) von Migranten“ bezeichnet die Herbeiführung der illegalen Einreise einer Person in einen Staat, dessen Staatsangehörige sie nicht ist, oder in dem sie keinen ständigen Aufenthalt hat, mit dem Ziel, sich unmittelbar oder mittelbar einen finanziellen oder sonstigen materiellen Vorteil zu verschaffen.iv

Strafrechtliche Regelungen

Die wesentliche strafrechtliche Grundlage der Bekämpfung der Schleusungskriminalität sind die §§ 96 und 97 AufenthG (= Aufenthaltsgesetz). § 96 behandelt das Einschleusen von Ausländern, § 97 das Einschleusen mit Todesfolge sowie das gewerbs- und bandenmäßige Einschleusen.

Zu beachten ist, dass sich die Schleusertatbestände zwischen Humanität und organisierter Kriminalität bewegen. Auf diesem Hintergrund sind die beiden Paragraphen, die unterschiedlicher Auslegung unterworfen sind, zu lesen. Beide Paragraphen zielen auf Schleusung ab, die nicht allein aus humanitären Beweggründen erfolgt. Dabei wird beim Strafmaß unterschieden. Die geringste Strafe erfolgt, wenn der Schleuser einen Vorteil erhält oder sich versprechen lässt. Wenn die Schleusung gewerbs- oder bandenmäßig erfolgt, ist das Strafmaß schon höher. Und noch höher ist das Strafmaß, wenn die Schleusung gewerbs- und bandenmäßig erfolgt. Und schließlich ist noch ein eigenes Strafmaß für diejenigen Schleuser festgelegt, die den Tod der geschleusten Person verursachen.

Die Organisation der Schleusernetzwerke

Wenn Migranten für die illegale Einreise Schleuser zur Hilfe nehmen, dann vertrauen sie am ehesten auf Schleuser derselben Ethnie, Kultur und Religion. Die Schleusernetzwerke existieren also zumeist innerhalb von ethnischen, kulturellen und religiösen Milieus.

Mitglieder des Schleusermilieus finden sich sowohl in den Herkunftsländern der Migranten als auch in den Transitländern und Zielländern. Dabei arbeiten die verschiedenen Akteure teils eng, teils lose zusammen. Schleusernetzwerke, deren Akteure eng zusammenarbeiten, sind häufig hierarchisch organisiert, wobei die Hierarchie mehrstufig sein kann. Die einzelnen Akteure sind meist auf ganz gestimmte Aufgaben spezialisiert. Die einen fälschen in eigenen Werkstätten Dokumente, die anderen übersetzen, wieder andere kümmern sich um Transportmöglichkeiten oder Unterkünfte. Die einzelnen Schleusergruppen arbeiten mit einer ausgefeilten Logistik und modernsten Hilfsmitteln. Dabei erfolgen die Tätigkeiten insbesondere bei langen Routen auf bestimmte Wegstrecken begrenzt. Um Schleusungen erfolgreich abzuschließen, sind Verbindungsleute bei Fluggesellschaften, Zoll- und Grenzbehörden erforderlich, die bestochen und so gefügig gemacht werden können.v

Bekämpfung der Schleusungskriminalität mittels internationaler Zusammenarbeit

International organisierte und netzwerkartig operierende Tätergruppierungen können nur bekämpft werden, wenn die Strafverfolgungsbehörden in Herkunfts-, Transit- und Zielstaaten miteinander kooperieren. Dabei kommt der EU hinsichtlich der Kriminalitätsbekämpfung eine vorwiegend koordinierende und vernetzende Rolle zu. Die wichtigsten Institutionen der europäischen Kriminalitätsbekämpfung sind Europol, Eurojust und die Europäische Staatsanwaltschaft. Sie kommen insbesondere dann ins Spiel, wenn Strafverfolgungsbehörden grenzüberschreitend tätig werden müssen oder wenn es um grenzüberschreitende Straftaten geht

Europol wird zwar oft als Polizei der Europäischen Union (EU) bezeichnet, ermittelt jedoch nur selten selbst und hat kaum Ermittlungsbefugnisse. Die Strafverfolgung übernehmen fast immer die Ermittlungsbehörden der EU-Mitgliedstaaten, also in Deutschland die Polizei und das Bundeskriminalamt. Am Sitz von Europol in Den Haag arbeiten Experten der Polizei, des Zoll und der Einwanderungsbehörden. Über die Verbindungsbeamten besteht ein enger Informationsaustausch mit dem Bundeskriminalamt und den betroffenen Behörden. Speziell mit Migrantenschmuggel ist bei Europol das European Migrant Smuggling Centre (EMSC) befasst.

Was Europol für die polizeilichen Behörden ist, ist Eurojust für die Justiz. Eurojust – ebenfalls mit Sitz in Den Haag – stärkt die Effektivität der europäischen Strafjustiz, indem es koordiniert, informiert und den Austausch zwischen den Mitgliedsstaaten fördert. Die Mitarbeiter von Eurojust sind hauptsächlich Staatsanwälte und Justizbedienstete aus den Mitgliedsstaaten.

Die jüngste europäische Strafverfolgungsbehörde ist die Europäische Staatsanwaltschaft (EUStA). Sie hat die Befugnis zur strafrechtlichen Untersuchung und Verfolgung sowie Anklageerhebung in Bezug auf Straftaten zulasten des EU-Haushalts.

Geleitet werden diese Institutionen durch verschiedene politische Maßnahmen der EU. Diese reichen von abstrakten Zielsetzungen über regelmäßige Analysen bis hin zu konkreten Aktionen. Die zentrale EU-Initiative zur Bekämpfung der organisierten Kriminalität ist die „Europäische multidisziplinäre Plattform gegen kriminelle Bedrohungen“ (EMPACT). EMPACT wird (seit 2014) in Vierjahreszyklen umgesetzt. Zunächst werden die kriminellen Bedrohungen bewertet und Prioritäten der EU für die Kriminalitätsbekämpfung festgelegt. Dann werden für jede einzelne Priorität jährliche operative Aktionspläne ausgearbeitet, umgesetzt und überwacht. Am Ende des Vierjahreszyklus wird eine unabhängige Bewertung der Umsetzung und der Ergebnisse durchgeführt, um die Erkenntnisse in den nächsten Zyklus einfließen zu lassen.vi

Bekämpfung illegaler Migration in den Sahelstaaten

Die Sicherung der Außengrenzen der EU fängt nicht erst im Mittelmeer an, sondern schon in den Staaten, in denen die illegale Migration samt der Schleusung ihren Ausgangspunkt hat. So führt und führte die EU im Sahel verschiedene zivile und militärische Missionen durch, um die Behörden der Sahelstaaten bei der Stärkung ihrer Fähigkeiten im Sicherheitsbereich zu unterstützen. Dabei steht der Niger im Mittelpunkt, der nicht nur eine wichtige Transitdrehscheibe für illegale Migration ist, sondern sich auch mit Sicherheitsbedrohungen wie Terrorismus und illegalem Drogen-, Waffen- und Menschenhandel konfrontiert sieht. Zu diesen Missionen gehörten die zivile Mission EUCAP Sahel Niger und die militärische Ausbildungsmission EUMPM Niger, die jedoch nach dem Militärputsch gegen den Präsidenten Mohamed Bazoum ausgesetzt wurden.vii

Als Gegenleistung für die Zusammenarbeit erhalten die Sahelstaaten Finanzhilfen. Allerdings wird an den Abkommen seitens der einheimischen Zivilbevölkerung Kritik laut. So liefen beispielsweise die Kriminalisierung des Transports und der Unterbringung von Migranten nördlich von Agadez aufgrund von EUCAP Sahel Niger und die Einrichtung von Grenzkontrollen dem von der Westafrikanischen Wirtschaftsgemeinschaft (CEDEAO) geforderten Prinzip des ungehinderten Personen- und Warenverkehrs zuwider. Die Ordnungskräfte freuten sich, erhielten sie doch die Gelegenheit, sich mittels vielfältiger Gebühren entlang der Routen Zusatzeinnahmen zu verschaffen. Der sowieso schon von der schlechten Sicherheitslage gebeutelte Tourismus kam zum Erliegen und auch andere Wirtschaftszweige litten. So war der Transport von Migranten für ehemalige Rebellen eine Möglichkeit gewesen, auf legale Weise Geld zu verdienen und sich so wieder in die Gesellschaft einzugliedern. Eindämmen konnten die Verbote die Migration Richtung Algerien und Libyen nicht Die Schleuser versuchten die Kontrollen zu umgehen, indem sie auf längere und gefährlichere Routen jenseits der Wasserstellen auswichen, was die Zahl der Menschen, die in der Sahara zu Tode kommen, erhöhte. Zudem fiel der Menschenschmuggel nun mit dem Schmuggel von Drogen, Gold, Treibstoff und Waffen zusammen. Dieser ließ sich schwerlich eindämmen, weil ein Teil der Staatsbediensteten mit den Schmugglern gemeinsame Sache machte.viii

Frontex

Aufgrund des Abbaus der europäischen Binnengrenzen kommt dem Schutz der europäischen Außengrenzen erhöhte Bedeutung zu. Einer der wesentlichen Akteure der europäischen Außengrenzpolitik ist Frontex. Frontex ist Teil des „Schengen-Acquis“ der EU. Im Schengener Abkommen von 1990 hatten sich anfänglich fünf EU-Staaten darauf festgelegt, den Abbau der Kontrollen an den Binnengrenzen durch eine verstärkte Zusammenarbeit zu Migration, Zoll und Polizei und insbesondere durch eine strikte Kontrolle und Überwachung der Außengrenzen auszugleichen. Diese blieb zunächst ausschließlich Angelegenheit der beteiligten Staaten, doch wurde der „Schengen-Acquis“ schon bald in den Rechtsrahmen der EU überführt. Nach zahlreichen Diskussionen und Zwischenlösungen wurde der Gedanke eines Europäischen Grenzschutzkorps verworfen und man einigte sich stattdessen auf eine Agentur, die keine exekutiven Befugnisse zur Kontrolle der Seegrenze erhielt, sondern „nur“ koordinieren, unterstützen und analysieren sollte. Der eigentliche, operative Grenzschutz blieb weiterhin nationale Angelegenheit.

Frontex wurde durch Ratsbeschluss vom 26. Oktober 2004 zum 1. Mai 2005 als „Europäische Agentur für die operative Zusammenarbeit an den Außengrenzen“ eingerichtet und nahm seine Arbeit am 3. Oktober 2005 auf. Dabei wurde das Mandat schrittweise ausgeweitet: Durch die sogenannte RABIT-Verordnung von 2007 bekam die Agentur auch operative Aufgaben., denn es wurde ihr die vorübergehende Entsendung von Soforteinsatzteams (RABITs, Rapid Border Intervention Teams) in EU-Mitgliedstaaten gestattet, die mit einem außergewöhnlichen Anstieg illegaler Grenzübertritte konfrontiert sind. Eine weitere Erweiterung der operativen Befugnisse erfolgte im Jahr 2011, als Frontex in die Lage versetzt wurde, europäische Grenzschutzteams zu bilden, die neben nationalen Kontingenten an gemeinsamen Operationen teilnehmen konnten. Im Zuge des massiven Zustroms von Migranten im Jahr 2015 wurde der rechtliche Rahmen von Frontex komplett überarbeitet. Durch die neue Rechtsgrundlage von 2016 wurden die operativen Befugnisse der Agentur erheblich ausgeweitet, was sich in der Umbenennung in „Europäische Agentur für die Grenz- und Küstenwache“ niederschlug. Während das ursprüngliche Mandat nur sechs Aufgaben zählte, sind in der aktuellen Frontex-Verordnung mehr als 30 Aufgaben aufgelistet. Zu diesen gehören eine Reihe von Exekutivaufgaben, einschließlich (gemeinsamer) Rückführungsmaßnahmen sowie Such- und Rettungsoperationen. Frontex verfügt also heute über eine eigene Einsatztruppe, die mit den nationalen Einsatzkräften eine ständige Reserve umfassen soll.ix

Das Bundesministerium des Innern und für Heimat führt folgende Aufgaben von Frontex einzeln auf::

– die Überwachung von Migrationsströmen

– die Durchführung von Risikoanalysen und Schwachstellenbeurteilungen

– die Koordinierung und Organisation von gemeinsamen Regel- und Soforteinsätzen an den EU-Außengrenzen

– die Unterstützung von Mitgliedstaaten bei der Durchführung von Rückführungsaktionen

– der Kampf gegen die organisierte grenzüberschreitende Kriminalität

– Terrorismusbekämpfung an den Außengrenzen der Europäischen Union in Zusammenarbeit mit Europol und Eurojust.x

Derzeit (Stand März 2024) führt Frontex drei Operationen im Mittelmeer durch: die Operation Themis (ehemals Triton) im zentralen Mittelmeer, die Operation Poseidon im östlichen Mittelmeer und die Operation Indalo im westlichen Mittelmeer. Die Patrouillen, die im Mittelmeer im Einsatz sind, zielen darauf ab, die EU-Grenzen zu sichern, Migrantenschleusern das Handwerk zu legen und Migranten aus Seenot zu retten.xi

Frontex bedient sich bei seiner Grenzüberwachung modernster Technologien. So kann Frontex mittels Echtzeit-Videostreaming von Überwachungsflugzeugen, hochauflösenden Satellitenbildern und Echtzeitdaten des EU-Grenzüberwachungssystems Eurosur und von anderen Diensten die Küsten sowie den „Grenzvorbereichs“ im Mittelmeer lückenlos überwachen und Migrationsbewegungen analysieren. Diese Daten gibt Frontex auch an Staaten weiter, die nicht zur EU gehören, beispielsweise Libyen.xii

Die Agentur Frontex dient in erster Linie der Grenzsicherung und nicht der Seenotrettung. Dabei verwendet sie auch Methoden, die als nicht mit den Menschenrechten vereinbar angeprangert werden. Durch die Existenz einer eigenen Einsatztruppe konkurriert Frontex mit Europol. Im Gegensatz zu den Bediensteten von Europol ist das Personal von Frontex mit der Befugnis zur Gewaltanwendung ausgestattet. Damit bei den Maßnahmen von Frontex im Bereich der Rückkehr und auch bei den Grenzschutzeinsätzen sichergestellt ist, dass sie im Einklang mit den Grundrechten erfolgen, muss die Agentur Rechenschaft ablegen. Außerdem muss eine ausreichende Kontrolle gewährleistet sein. Eine zentrale Rolle kommt dabei dem Grundrechtsbeauftragten zu. Die Agentur hat sicherzustellen, dass er seine Aufgaben unabhängig wahrnehmen kann und ihm ausreichendes Personal zur Verfügung steht. Außerdem wird die Agentur in Grundrechtsfragen durch das Konsultationsforum beraten, dem u. a. der UN-Flüchtlingskommissar und der Europäische Flüchtlingsrat angehören. Die Agentur muss sicherstellen, dass ihr eigenes Personal seine Aufgaben in den Grenzschutzteams gemäß den höchsten Standards und unter uneingeschränkter Achtung der Grundrechte wahrnimmt. Diesem Zweck dienen Schulungsangebote und Verhaltensregeln. Die Überwachung der Frontex-Einsätze erfolgt durch Grundrechtsbeobachter und die Überwachung der Rückführung durch Rückkehrbeobachter. Darüber hinaus haben alle anderen Teammitglieder in Frontex-Einsätzen eine Pflicht, über schwere Menschenrechtsverletzungen zu berichten. Bei gravierenden Grundrechtsverstößen kann die Finanzierung einer Aktion zurückgezogen oder der Einsatz ganz oder teilweise ausgesetzt oder sogar beendet werden. Darüber hinaus gibt es einen Beschwerdemechanismus gegenüber der Agentur. Dabei ist darauf zu achten, dass auf berechtigte Beschwerden Konsequenzen folgen. Eine verbindliche Feststellung, ob Maßnahmen im Rahmen von Frontex-Einsätzen gegen Menschenrechte verstoßen, kann nur ein unabhängiges Gericht treffen, wobei die Zuständigkeit den nationalen Gerichten des Einsatzstaates zukommt. Problematisch ist, dass sich die Betroffenen von möglicherweise rechtswidrigen Grenzkontrollen oder Rückführungsaktionen regelmäßig außerhalb der EU befinden und oft auch kaum in der Lage sind, die in ihrem konkreten Fall eingesetzten Beamten zuverlässig zu identifizieren. So kommt es, dass der Beschwerdemechanismus bisher kaum genutzt wurde und gerichtliche Entscheidungen über die Rechtmäßigkeit von Einsätzen keine Rolle spielen. Wenn die Grenzpolizisten der Agentur an den EU-Außengrenzen und sogar in Drittstaaten Zwangsmaßnahmen durchführen dürfen, bedarf es einer gut und klar geregelten Kontrolle, um den effektiven Schutz der Grundrechte zu gewährleisten.xiii

Kooperation von Frontex mit den Küstenwachen von Drittstaaten

Die EU-Grenzschutzagentur Frontex arbeitet beim Grenzschutz mit den Küstenwachen von Drittstaaten, insbesondere nordafrikanischen Staaten, zusammen. So finanziert die EU beispielsweise die libysche Küstenwache, rüstet sie aus und bildet sie aus.

Speziell die Zusammenarbeit mit der libyschen Küstenwache wird aber als menschenrechtswidrig kritisiert. So teilt Frontex Positionsdaten von Booten und Schiffen mit Migranten allen zuständigen Rettungsleitstellen in der Region, darunter auch der libyschen, mit. Den libyschen Küstenwächtern, die formal die Migranten retten sollen, wird vorgeworfen, dass sie diese treten und schlagen, an die Küste bringen und dann in Haftlager stecken, wo Misshandlungen und Folter drohen. Problematisch ist, dass aufgrund der verfahrenen politischen Situation in Libyen staatliche und von Milizen geführte Haftlager nicht klar zu trennen sind, zumal sich verschiedene Haftlager in Kriegsgebieten befinden. So besteht die Gefahr, dass die Migranten (wieder) in die Hände von kriminellen Menschenschmugglern gelangen und wie Sklaven ausgebeutet werden.xiv

Push-Backs verstoßen gegen die Menschenrechte

Laut AufenthG (= Aufenthaltsgesetz) §15, Abs. 1 gilt: „Ein Ausländer, der unerlaubt einreisen will, wird an der Grenze zurückgewiesen“. Auch Flüchtlinge, die nicht über die nötigen Reisedokumente verfügen, gehören zu den Personen, die unerlaubt einreisen wollen. Sie können jedoch einen Asylantrag stellen und darauf hoffen, dass dieser anerkannt wird. In diesem Fall wird ihnen – zunächst zeitlich begrenzt – Aufnahme gewährt. Das Recht auf Asyl für politisch Verfolgte ist im Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland Art. 16a Abs. 1 verankert.

Der landläufig verwendete Begriff Push-Back bezeichnet unterschiedliche staatliche Maßnahmen, bei denen Flüchtlinge oder Migranten – meist unmittelbar nach Grenzübertritt – abgedrängt, zurückgewiesen oder abgedrängt werden, ohne dass sie die Möglichkeit erhalten, einen Asylantrag zu stellen oder die Rechtmäßigkeit der Maßnahmen gerichtlich überprüfen zu lassen. Push-Backs verstoßen u.a. gegen das Verbot der Kollektivausweisung, das in Art. 4 des IV. Zusatzprotokolls zur Europäischen Menschenrechtskonvention festgeschrieben ist. Der Schutz dieser Regelung erstreckt sich nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte sowohl auf

Zurückweisungen außerhalb des Hoheitsgebietes (Push-Back-Operationen auf Hoher See) als auch auf Zurückweisungen an der Grenze selbst.xv

Das Gebot der Nicht-Zurückweisung

Gemäß Art. 33 der Genfer Flüchtlingskonvention (GFK) und Art. 3 der UN-Antifolterkonvention (CAT) dürfen Asylbewerber nicht in ein Land zurückgeschickt werden, in dem Verfolgung droht (Refoulement-Verbot). Die Genfer Flüchtlingskonvention (offiziell: „Abkommen über die Rechtsstellung der Flüchtlinge“ vom 28. Juli 1951) ist im internationalen Flüchtlingsschutz das wichtigste Dokument. Sie definiert, wer ein Flüchtling ist, und welche rechtlichen Schutzgarantien, Hilfen und sozialen Rechte die Unterzeichnerstaaten Flüchtlingen gewähren müssen. Gleichzeitig beschreibt das Abkommen die Pflichten, die ein Flüchtling dem Gastland gegenüber erfüllen muss. Die Genfer Flüchtlingskonvention resultierte aus den Erfahrungen mit Fluchtbewegungen im Zweiten Weltkrieg. Sie wurde am 28. Juli 1951 verabschiedet und trat am 22. April 1954 in Kraft. Sie und richtete sich in ihrer ursprünglichen Fassung vor allem an europäische Menschen, die im Zuge des Zweiten Weltkriegs fliehen mussten. Durch das Protokoll über die Rechtsstellung der Flüchtlinge von 1967 wurde der Wirkungsbereich der Genfer Flüchtlingskonvention sowohl zeitlich als auch geographisch erweitert. Nunmehr können die relevanten fluchtauslösenden Ereignisse in der ganzen Welt und ohne zeitliches Limit liegen.xvi

Das Gebot der Nicht-Zurückweisung kollidiert mit dem Bestreben der EU-Mitgliedsstaaten, die EU-Außengrenzen zu sichern und die illegale Einreise zu bekämpfen. Dabei ist anzumerken, dass sich ursprünglich das Gebot der Nicht-Zurückweisung nur auf Flüchtlinge bezog, die bereits aufgenommen waren. Seit den 1990er Jahren hat sich jedoch die Praxis durchgesetzt, keinen Flüchtling zurückzuschicken, bevor sein Anliegen ausführlich und mit allen prozessualen Garantien geprüft wird. Auch in einen Drittstaat darf nicht abgeschoben werden, wenn der Verdacht besteht, dass dieser Drittstaat weiter abschieben könnte. Dies wirkt wie eine Einladung: Kommt alle, keiner wird zurückgeschickt! Der Widerspruch zwischen dem Gebot der Nicht-Zurückweisung in der heutigen Deutung und dem Bestreben der EU-Mitgliedsstaaten, die EU-Außengrenzen zu sichern und die illegale Einreise zu bekämpfen, könnte durch eine Änderung der gegenwärtigen juristischen Praxis oder durch die ordentliche Kündigung der Genfer Flüchtlingskonvention seitens der EU erfolgen. An die Stelle der Genfer Flüchtlingskonvention könnte – möglicherweise zunächst nur auf die EU begrenzt – ein neues Abkommen treten, und zwar ohne das Prinzip der Nicht-Zurückweisung, aber mit der Pflicht, Flüchtlinge aufzunehmen.xvii

Grenzschutz durch die Bundespolizei

Zu den vielfältigen Aufgaben der Bundespolizei gehört auch der Grenzschutz, soweit die Bundesländer – im Einvernehmen mit dem Bund – den Grenzschutz nicht mit eigenen Kräften wahrnehmen. Der Grenzschutz umfasst

– die polizeiliche Überwachung der Grenzen,

– die polizeiliche Kontrolle des grenzüberschreitenden Verkehrs einschließlich der Überprüfung von Grenzübertrittspapieren und der Berechtigung zum Grenzübertritt,

– die Grenzfahndung als Element polizeilicher präventiver Einsatztaktik und die Abwehr von Gefahren im Zusammenhang mit dem Grenzübertritt, im Grenzgebiet bis zu einer Tiefe von 30 Kilometern.xviii

Die Seegrenze Deutschlands befindet sich außerhalb der wichtigsten Fluchtrouten und ist auch im Hinblick auf illegale Migration und Schleuseraktivitäten von untergeordneter Bedeutung. Daher soll hier nicht weiter auf die Tätigkeiten der Bundespolizei See eingegangen werden. Allerdings sei angemerkt, dass seit 2016 Angehörige der Bundespolizei See im Rahmen der Frontex – Joint Operation (JO) Poseidon mit zwei Kontroll- und Streifenbooten der griechischen Küstenwache helfen, die Seegrenze zur Türkei zu überwachen. Neben der Verhinderung der unerlaubten Einreise umfasst das Mandat auch die Bekämpfung des Schmuggels, den Fischereischutz, die Aufklärung von Umweltdelikten auf dem Wasser und die Seenotrettung.xix

Personenkontrollen an den Binnengrenzen gegen illegale Migration

Wir leben in einem Europa der offenen Grenzen und schätzen die Reisefreiheit. Wieso sollte gerade den Menschen, die vor Krieg und Verfolgung fliehen, der freie Zugang zu Staaten, in denen sie Schutz finden können, verwehrt bleiben? Personenkontrollen an den Grenzen sollen – ganz allgemein ausgedrückt – die unerlaubte Einreise verhindern. Es geht also um eine Steuerung der Einreise: Es sollen nicht unbegrenzt Menschen einreisen und möglicherweise sogar bleiben können, und außerdem sollen die einreisenden Menschen bestimmte Kriterien erfüllen. Grenzkontrollen sind also Bestandteil einer Politik, die den Reiseverkehr und speziell auch die Migration steuert. Diese Steuerung erfolgt im Wesentlichen zum Zwecke der inneren Sicherheit und der Verhinderung von illegaler Beschäftigung.

Bei Grenzkontrollen innerhalb der EU oder bei Einreise in Drittstaaten werden verschiedene Aspekte überprüft. Ziel ist es, stets die Sicherheit des Landes zu gewährleisten und die Einhaltung rechtlicher Bestimmungen sicherzustellen. Bei Grenzkontrollen werden die Identität und Reisedokumente überprüft, der Zweck des Aufenthalts erfragt, das Fahrzeug und die Versicherung und außerdem das Gepäck und die mitgeführten Waren kontrolliert und gesundheitliche Überprüfungen durchgeführt.xx Grenzkontrollen erfolgen an der deutschen Binnengrenze auf dreierlei verschiedene Weise: mittels stationären Grenzkontrollen, Schleierfahndung und Polizeistreifen im Grenzgebiet.

Grenzkontrollen in Deutschland finden an Grenzübergängen statt. Sie ermöglichen eine wirksame Kontrolle der Hauptverkehrswege. Außerdem wird die Bundespolizei durch Grenzkontrollposten zu einer Grenzbehörde, die aufenthaltsbeendende Maßnahmen in eigener Zuständigkeit treffen darf. Damit darf sie an der Grenze zurückschieben und -weisen. Die Bundespolizei ist zwar für die Grenzsicherung zuständig, aber (laut § 71 AufenthG) nur zur Gefahrenabwehr, nicht zur Durchsetzung grenzpolizeilicher Maßnahmen. Insofern darf sie nur diejenigen Menschen zurückweisen, die keinen Asylantrag stellen, mit einer Wiedereinreisesperre belegt sind oder bereits im Nachbarland registriert wurden.xxi Bezüglich dauerhafter stationärer Grenzkontrollen wird kritisiert, dass diese zu personalintensiv seien und außerdem umfahren werden könnten. Außerdem behinderten stationäre Grenzkontrollen den Personen- und Warenverkehr, was zu Wartezeiten und im Warenverkehr zu einer Erhöhung der Kosten führe. Zudem werde eine moderne technische Ausstattung mit Drohnen, Kameras, Kontrollstellen sowie Fahndungswerkzeuge benötigt. All dies sei nicht in ausreichendem Maße vorhanden. Mit dem damaligen Wegfall der Grenzkontrollen sei der Erhalt der Grenzinfrastruktur versäumt worden. Hundertprozentigen Schutz könne nur der Bau von Grenzzäunen leisten, der jedoch fragwürdig sei.xxii

Der Begriff „Schleierfahndung“ steht umgangssprachlich für verdachts- und anlassunabhängige Personenkontrollen durch Polizeibeamte, die seit 1995 offiziell zulässig und rechtmäßig sind. Zur Überprüfung einer Person reicht ein so genannter „Verdachtschleier“ aus, also der kleinste potenzielle Hinweis, dass sie verdächtig sein könnte. Die Polizei hat die Befugnis, jeden Bürger auf der Straße anzuhalten, dessen Ausweis zu verlangen und beispielsweise nach Waffen zu durchsuchen. Schleierfahndungen werden insbesondere an Grenzposten durchgeführt, seitdem systematische Kontrollen durch die Öffnung der Grenzen innerhalb der EU weggefallen sind. Die meisten Landeskriminalämter sind der Ansicht, dass dadurch Schleierfahndungen zur Bekämpfung von international operierenden Verbrecherbanden (z. B. Drogenschmugglern) unverzichtbar geworden sind. Im Grenzgebiet sind Schleierfahndungen bis zu einer Tiefe von 30 Kilometern zur Verhinderung oder Unterbindung unerlaubter Einreise in das Bundesgebiet oder zur Verhütung von im Zusammenhang mit der Grenzsicherung stehenden Straftaten erlaubt (§ 23 Abs. 1 Nr. 3 BpolG= Bundespolizeigesetz). Außerdem werden Schleierfahndungen häufig an Flughäfen, Bahnhöfen und auf Verkehrswegen des internationalen Verkehrs abgehalten.xxiii

So sinnvoll Schleierfahndungen bei offenen Grenzen auch sein mögen, sind sie jedoch nicht ganz unproblematisch. So besteht die Gefahr des Racial Profiling (oder: Ethnic Profiling). Grundsätzlich liegt Racial Profiling dann vor, wenn sich die Sicherheitsbehörden im Rahmen ihres Ermessens bei Eingriffshandlungen an äußeren Faktoren wie Rasse oder ethnische Herkunft statt an objektiv nachgewiesenen Verdachtsmomenten orientieren. Racial Profiling stellt in Deutschland grundsätzlich eine unzulässige Ungleichbehandlung dar und ist daher, von sehr engen Ausnahmen abgesehen, rechtswidrig. Aus den rassistischen Profilbildungen folge kein besserer Ermittlungserfolg, aber ein sich vergrößernder Vertrauensverlust bei Betroffenen und ihren Gemeinschaften sowie ein spezifisches gesellschaftliches Bild von Gefahr und Kriminalität.xxiv

Polizeistreifen agieren bei entsprechenden Abkommen mit dem jeweiligen Nachbarland grenzüberschreitend, denn Kriminelle machen nicht an Grenzen Halt. Grenzüberschreitende Polizeiteams (GPT) bauen eine bereits funktionierende Zusammenarbeit mit dem betreffenden Nachbarland aus und sollen das Sicherheitsgefühl der Bürger beiderseits der Grenze verbessern. In diesen Teams fahren Polizisten unterschiedlicher Nationalität gemeinsam Streife. Ziel ist die Bekämpfung der grenzüberschreitenden Kriminalität. Die Polizeistreifen können in Zivil oder in Uniform gemeinsam vorgehen. Mit dem Grenzübertritt wechselt lediglich die Verantwortung und damit die Zuständigkeit der gemischten Streifenteams. Damit die GPT funktionieren, bedarf es regelmäßiger Austausche und Beratungen. Arbeitsläufe müssen abgestimmt und der Datenaustausch beispielsweise durch Nutzung eines gemeinsamen Informationszentrums bewerkstelligt werden. Zudem bedarf es neuester, digitalisierter Fahndungstechniken und sicherer Datenleitungen sowie des Ausbaus digitaler Funknetzverbindungen zwischen den beteiligten Polizeien.xxv

Gewaltbereitschaft von Schleusenden

Schleusende sind in einem zunehmenden Maße zur Gewalt gegenüber Polizeibeamten bereit. Um sich einer Strafverfolgung zu entziehen, durchbrechen Schleuserfahrzeuge Polizeikontrollen unter riskantem, mitunter lebensgefährlichem Fahrverhalten. Die damit ebenfalls einhergehende starke Gefährdung der teilweise ungesichert im Kofferraum befindlichen Geschleusten oder von unbeteiligten Verkehrsteilnehmern wird billigend in Kauf genommen. Auch unterstreichen unmittelbare körperliche Angriffe auf Polizeibeamte das Gewaltpotenzial.xxvi

Den Schleusern die Geschäftsgrundlage entziehen

Wenn geschäftstüchtigen oder kriminellen Schleusern das Handwerk gelegt werden soll, dann dies mittels der Ermöglichung legaler Fluchtwege und der Verbesserung der Lebensbedingungen in den Flüchtlingslagern und Nachbarländern der Herkunftsländer der Flüchtlinge geschehen. Es muss also zunächst einmal darum gehen, dass Flüchtlinge in der Nähe ihres Herkunftslandes bleiben können. Ein weiterer Baustein kann ein verbesserter Grenzschutz sein, der allerdings den Nachteil birgt, dass der Anreiz, den Grenzschutz mittels professioneller Schleuser zu umgehen, gesteigert wird.

Darüber hinaus ist es notwendig, den Menschen in unwirtlichen Gegenden, durch die eine Fluchtroute bzw. eine von illegalen Migranten genutzte Route verläuft, alternative Einnahmequellen zu ermöglichen. Wirtschaftsförderung muss also vorrangig wirtschaftlich abgehängte Regionen und deren Bewohner in den Blick nehmen. Mit einer solchen Wirtschaftsförderung ist eng Korruptionsbekämpfung verbunden, denn Korruption sorgt dafür, dass Fördergelder nicht den Bedürftigen zukommen, sondern in fragwürdigen Kanälen verschwinden. Bekämpfung illegaler Migration darf sich also nicht auf die Bestrafung von Schleusern und deren Helfern beschränken, sondern muss einen viel weiteren Ansatz wählen, der die Verbesserung der rechtsstaatlichen Verhältnisse des betroffenen Staates und der Lebenssituation wirtschaftlich abgehängter Regionen in Angriff nimmt.

i Vgl. Art. 12 Abs. 2 des Internationalen Paktes über bürgerliche und politische Rechte (UN-Zivilpakt), wobei in Abs. 3 eng gefasste Ausnahmen genannt werden; Im Hinblick auf Familienzusammenführung siehe Art. 10 Abs. 2 UN-Kinderrechtskonvention.

ii Dies entspricht Art. 31 Abs. 1 der Genfer Flüchtlingskonvention.

iii Vgl. Stefan Goertz, Schleusungskriminalität in Verbindung zur aktuellen Flüchtlingssituation und ihren Akteuren, Die POLIZEI 108/8 (2017), 238.

iv Vgl. Andreas Schloenhardt, Samariter, Schlepper, Straftäter: Fluchthilfe und Migrantenschmuggel im 21. Jahrhundert, Aus Politik und Zeitgeschichte (ApuZ) 25 (2015), 38-43; Stefan Luft, Die Flüchtlingskrise: Ursachen, Konflikte, Folgen, Chancen, München 2016, 39.

v Vgl. Stefan Goertz, Schleusungskriminalität in Verbindung zur aktuellen Flüchtlingssituation und ihren Akteuren, Die POLIZEI 108/8 (2017), 239.

viVgl. https://infopoint-europa.de/de/articles/kriminalitaetsbekaempfung-durch-die-eu-institutionen-und-politik; https://www.bka.de/DE/UnsereAufgaben/Kooperationen/Europol/europol_node.html ; https://www.europol.europa.eu/about-europol/european-serious-and-organised-crime-centre-esocc/european-migrant-smuggling-centre-emsc ; https://www.consilium.europa.eu/de/policies/eppo/ ; https://www.consilium.europa.eu/de/press/press-releases/2021/05/26/fight-against-organised-crime-council-sets-out-10-priorities-for-the-next-4-years/ (jeweils aufgerufen am 21.02.2024).

vii Vgl. https://www.consilium.europa.eu/de/policies/eu-migration-policy/saving-lives-sea/ ; https://www.consilium.europa.eu/de/press/press-releases/2022/12/12/niger-eu-establishes-a-military-partnership-mission-to-support-the-country-in-its-fight-against-terrorism/ ; https://www.bundeswehr.de/de/einsaetze-bundeswehr/mali-einsaetze/niger-eumpm (jeweils aufgerufen am 29.02.2024).

viii Vgl. https://www.medico.de/vom-drehkreuz-zur-sackgasse-17576/ ; https://www.crisisgroup.org/fr/africa/sahel/niger/285-managing-trafficking-northern-niger (jeweils aufgerufen am 29.02.2024).

ix Vgl. Nassim Madjidian, Sara Wissmann, Seenotrettung? Klare Antworten aus erster Hand, München 2023, 144-146 ; https://www.mpg.de/14608168/eine-kurze-einfuehrung-in-frontex (aufgerufen am 29.02.2024); ausführlich und kritisch äußern sich dazu Maria Winker, Matthias Monroy, Quantensprung für Frontex – Der unaufhaltsame Aufstieg der Grenzschutzagentur, Bürgerrechte & Polizei / CILIP 109 (2016), 45-53.

x Vgl. https://www.bmi.bund.de/DE/themen/sicherheit/nationale-und-internationale-zusammenarbeit/frontex/frontex-artikel.html (aufgerufen am 29.02.2024).

xi Vgl. https://www.consilium.europa.eu/de/policies/eu-migration-policy/saving-lives-sea/ (aufgerufen am 29.02.2024).

xii Vgl. Britta Rabe, EU-Grenzregime im Mittelmeer – Zwischen Gnadenakten und kalkuliertem Sterbenlassen, Bürgerrechte & Polizei / CILIP 118/119 (2019), 71-78; https://prd.frontex.europa.eu/wp-content/uploads/frontex_inbrief_2020_de_f2.pdf (aufgerufen am 29.02.2024).

xiii Ausführlich Thomas Groß, Defizite des Grundrechtsschutzes bei FRONTEX-Einsätzen, Zeitschrift für Ausländerrecht und Ausländerpolitik (ZAR) 40/2 (2020), 51-58.

xiv Vgl. https://www.spiegel.de/ausland/wie-frontex-migranten-in-die-arme-der-libyschen-kuestenwache-treibt-a-702635a9-8ec8-4849-bea7-dcffbe62708b (aufgerufen am 02.03.2024); ausführlich zu den libyschen Haftlagern siehe Jérôme Tubiana, Repères société: Migrants en Libye, les oubliés de l’exil, Moyen-Orient 49 (2021), 68-71.

xv Vgl. Deutscher Bundestag, Wissenschaftliche Dienste, Sachstand, Zurückweisung von Flüchtlingen an deutschen EU-Binnengrenzen aus völkerrechtlicher Perspektive, WD 2 – 3000 – 090/18, 6-7; https://www.ecchr.eu/glossar/push-back/ (aufgerufen am 29.02.2024) und ausführlich Carsten Gericke, Vera Wriedt, (Un)Recht an der Grenze – Menschenrechtliche Interventionen gegen Push-Backs, Bürgerrechte & Polizei / CILIP 118/119 (2019), 79-86.

xvi Vgl. https://www.uno-fluechtlingshilfe.de/hilfe-weltweit/fluechtlingsschutz/genfer-fluechtlingskonvention ; https://www.bmz.de/de/themen/flucht/fachbegriffe#lexicon=21854 (jeweils aufgerufen am 19.12.2023).

xvii Vgl. Kostas Dimakopoulos, Der Berg kreißte und gebar eine Maus, Zeitschrift für Ausländerrecht und Ausländerpolitik (ZAR) 43/9 (2023), 334-340, der sich für die ordentliche Kündigung der Genfer Flüchtlingskonvention durch die EU ausspricht.

xviii Vgl. https://www.bundespolizei.de/Web/DE/03Unsere-Aufgaben/01Grenzschutz/grenzschutz_node.html (aufgerufen am 21.02.2024). Rechtliche Grundlage ist § 2 BPolG (= Bundespolizeigesetz).

xix Vgl. Janine Seewald, Wulf Winterhoff, Die Bundespolizei See im Auslandseinsatz: Was Poseidon abverlangt, BUNDESPOLIZEI kompakt, 50/4 (2023), 24-26.

xx Vgl. https://www.verti.de/ratgeber/grenzkontrolle/ (aufgerufen am 30.01.2025).

xxi Vgl. https://www.dpolg.de/aktuelles/news/interview-teggatz-anordnung-grenzkontrollen/ ; https://www.dpolg.de/aktuelles/news/oeffentliche-diskussion-um-grenzschutz-ist-voller-populismus-und-ahnungslosigkeit/ (jeweils aufgerufen am 30.01.2025).

xxii Vgl. https://www.t-online.de/nachrichten/deutschland/innenpolitik/id_100587102/migrationspolitik-grenzkontrollen-und-zurueckweisungen-spalten-polizei.html ; https://www.bdk.de/der-bdk/was-wir-tun/aktuelles/dokumente/bp_20241002_positionspapier-des-bdk-verbandes-bundespolizei-zu-grenzkontrollen.pdf (jeweils aufgerufen am 30.01.2025).

xxiii Vgl. https://www.polizei-dein-partner.de/service/praevention-kompakt.html?tx_dpnglossary_glossary%5Baction%5D=show&tx_dpnglossary_glossary%5Bcontroller%5D=Term&tx_dpnglossary_glossary%5Bterm%5D=380&cHash=dcd7145c36c1875332114e1858c1daf7 (aufgerufen am 30.01.2025).

xxiv Vgl. https://ksv-polizeipraxis.de/racial-profiling-ein-rechtliches-phaenomen-im-spannungsfeld-von-gesetzesvollzug-und-diskriminierungsverbot/ (aufgerufen am 30.01.2025). Dazu ausführlich Deutscher Bundestag, Wissenschaftliche Dienste, Ausarbeitung, WD 3 – 3000 – 020/15; Daniela Hunold, Tobias Singelnstein (Hrsg.), Rassismus in der Polizei. Eine wissenschaftliche Bestandsaufnahme, Wiesbaden 2022; Deutsches Institut für Menschenrechte, Stellungnahme, Racial Profiling: Bund und Länder müssen polizeiliche Praxis überprüfen. Zum Verbot rassistischer Diskriminierung, Juli 2020, https://www.institut-fuer-menschenrechte.de/fileadmin/user_upload/Publikationen/Stellungnahmen/Stellungnahme_Racial_Profiling_Bund_Laender_muessen_polizeil_Praxis_ueberpruefen.pdf .

xxv Vgl. Ralf Löning, Grenzüberschreitendes Polizeiteam. Den Kriminellen auf der Spur., BUNDESPOLIZEI kompakt 46/4 (2019), 26-28; https://www.pd-os.polizei-nds.de/startseite/wir_ueber_uns/besondere_aufgaben/grenzuberschreitende-polizeiteams-in-bad-bentheim-und-bunde-garant-fur-sicherheit-in-der-grenzregion-115983.html ; https://polizei.brandenburg.de/pressemeldung/taeglich-auf-streife-grenzueberschreiten/1793034 ; https://www.welt.de/regionales/nrw/article236561251/Innenministerium-setzt-auf-grenzueberschreitende-Polizeiteams.html (jeweils aufgerufen am 30.01.2025).

xxvi Vgl. Schleusungskriminalität, Bundeslagebild 2022, Gemeinsames Lagebild des Bundeskriminalamts und der Bundespolizei, 11, https://www.bka.de/SharedDocs/Downloads/DE/Publikationen/JahresberichteUndLagebilder/Schleusungskriminalitaet/schleusungskriminalitaetBundeslagebild2022.html (aufgerufen am 16.02.2024).